Il fondo di A22 per la nuova ferrovia ad alta capacità del Brennero. Soldi incerti per un'opera inutile.

di Claudio Campedelli e Gianfranco Poliandri

Dopo due mesi dal riemergere della questione, tenuta anche troppo riservata dai vertici provinciali, da metà gennaio la stampa locale e nazionale [1] ha cominciato a riportare: I) le perplessità del Ministero delle Infrastrutture sull'impiego del fondo accantonato dalla Società A22, con circa il 50% degli utili dal 1998 al 2008 (quasi 400 milioni), per contribuire a finanziare la galleria di base del Brennero; II) le risposte critiche delle Province autonome di Bolzano e Trento.

Ma non si è occupata del problema centrale che c'è dietro questo niente affatto imprevisto incidente di percorso.

Qualche dato, prima di tutto, per riassumere la questione di partenza.

Secondo il Ministero:

a) la Società Autobrennero in quanto SpA mista con azionariato pubblico-privato, non potrebbe entrare nel capitale della Società BBT-Se incaricata di realizzare la galleria [2] (attraverso la TFB Holding, Tunnel Ferroviario del Brennero Società Finanziaria di partecipazione, che oggi ne detiene il 50% di parte italiana [3]);

b) nonostante una previsione della legge finanziaria n. 449/1997 (articolo 55, comma 13 [4]), la A22 non potrebbe neppure finanziare direttamente la galleria con il fondo di cui si tratta (da versare nel momento opportuno), sia perché è mancato l'accordo preventivo di tutti i soci di A22 sia perché il fondo continua ad avere natura privatistica. Del resto il piano economico finanziario della A22, del 22.6.1998, che prevedeva il finanziamento trasversale ma pretendeva contemporaneamente la proroga della concessione senza gara fino al 2060 non è stato mai approvato - come invece prescriveva la legge n. 449/1997 - a causa sia del contrasto con le norme europee che vietano l'accantonamento di utili alle società concessionarie autostradali sia del contrasto con la Direttiva interministeriale Lavori Pubblici e Tesoro del 20.10.1998, n. 283;

c) il fondo accantonato potrebbe essere dunque annullato con una norma apposita ed il relativo ammontare, dopo il pagamento della tassa IRES per la revoca dell'esenzione fiscale, essere distribuito tra tutti gli azionisti in proporzione delle rispettive quote. Ai soli soci pubblici interessati per territorio resterebbe (dopo un accordo di programma) la facoltà di reinvestire nell'opera le vecchie quote e i futuri dividendi, ed eventualmente di acquisire una partecipazione maggioritaria in BBT-Se;

d) in alternativa, il fondo potrebbe essere scorporato dal capitale sociale di A22 e costituire il capitale di una nuova società solo pubblica che dovrebbe rimborsare le quote degli azionisti privati e potrebbe entrare nel capitale sociale della BBT-Se sempre attraverso TFB Holding.

Le Province di Bolzano e Trento confermano però l'appoggio all'ipotesi del finanziamento trasversale [5]. Bolzano non pare respingere totalmente la prima delle soluzioni suggerite dal Ministero, mentre resta contraria alla seconda. Trento, invece, continua a pensare che l’A22 possa finanziare direttamente l’opera.

Non ci dilunghiamo sulle motivazioni politiche o sui conflitti di interesse sottesi dall'intervento ministeriale, né sulla "sorpresa" degli organi provinciali davanti a una questione già nota in tutti i suoi aspetti da almeno 8 anni [6]. Né pensiamo che il Ministero voglia proporre qualche maggiore cautela su un programma di opere che sono in moltissimi a considerare devastante per l'ambiente, costosissimo e soprattutto fuori linea con l'obiettivo propagandato, che sarebbe l'eliminazione o la forte riduzione del traffico pesante sulla A22. Non abbiamo quindi troppi dubbi sul fatto che una soluzione sarà trovata [7] e che l'Autobrennero in un modo o nell'altro potrà impegnarsi per finanziare la parte italiana della nuova linea fino a un totale di circa 3 miliardi di Euro.

Vorremmo portare ora l'attenzione su alcuni aspetti fondamentali che stanno dietro le questioni sollevate dalla nota ministeriale.

L'affanno con cui le Province autonome e l'Autobrennero dichiarano superabili tutti i problemi nasconde preoccupazioni molto serie sull'incertezza del quadro economico-finanziario complessivo del progetto. Preoccupazioni che, con significato opposto, chi è contrario nutre già da tempo.

Si tratta prima di tutto di capire quali sono le risorse effettivamente disponibili. Queste oggi non ammontano per l'Italia a più del 7%, circa la metà provenienti dalla UE a condizioni molto vincolanti, mentre il restante 93% sono impegni vaghi [8]: e ciò a fronte di costi totali che, sempre per l'Italia, sono stimati (tunnel di base e tratte da Verona a Fortezza, a prezzi 2007) dai promotori intorno ai 12 miliardi di Euro e da esperti indipendenti in almeno 25 miliardi di Euro per le sole infrastrutture.

Si tratta anche di capire qual'è la reale composizione dei costi indicati dai promotori: non si capisce se veramente comprendono tutti gli oneri finanziari (secondo la Corte dei Conti austriaca la risposta è no), se computano i costi generali di gestione, le opere compensative e derivate, i nuovi materiali rotabili necessari, ecc. E' evidente che se fossero stime per le sole infrastrutture a terra ed aeree i costi finali sarebbero molto maggiori.

Si tratta infine di valutare le conseguenze dell'attuale indeterminatezza del modello generale di ripartizione degli oneri di finanziamento [9]. Per quello che è dato conoscere (le informazioni su questo aspetto sono tenute pervicacemente nascoste): a) le tratte di accesso Sud sarebbero a completo carico dell'Italia (salvo un modestissimo contributo UE per la progettazione); b) il tunnel di base sarebbe per un 30% a carico UE [10], per 40% a carico di ciascuno dei due Stati in parti uguali, per un 30% a carico di privati (10% da società autostradali e 20% da capitali di rischio). Ma come insegna l'esperienza di tutte le realizzazioni TAV in Italia, il c.d. capitale privato di rischio o è apparenza e deve essere sostituito da risorse pubbliche oppure se si impegna pretende solide garanzie ancora a spese pubbliche. La questione ha non poco rilievo sugli esiti finali del progetto e sulla quantità di soldi che - se qualcosa andasse come al solito - sarebbero come sempre richiesti ai contribuenti italiani.

Ancora in tema di finanziamenti, la A22 in dieci anni ha accantonato poco meno di 400 milioni. Alle stesse condizioni (non sono ipotizzabili accelerazioni dell'accantonamento, soprattutto ora che si profila una diminuzione del traffico merci) ci vorranno 65 anni per mettere insieme gli altri 2,6 miliardi garantiti. Ma non si dovevano finire il tunnel di base intorno al 2025 e le tratte di accesso Sud tra il 2030 e il 2040? Queste opere non termineranno mai oppure mancheranno fondi essenziali oppure bisognerà acquisirli sul mercato finanziario, e con quali oneri aggiuntivi e a carico di chi?

Facciamo queste critiche non perché teniamo ad una valida pianificazione finanziaria dell'opera ma perché ci importa sottolineare quanto è forte la volontà dei promotori nel procedere subito il più in fretta possibile anche in assenza di certezze credibili sui finanziamenti per il medio-lungo periodo e, di conseguenza, anche scontando la possibilità che i lavori non saranno effettivamente conclusi: con tanti saluti alla pretesa utilità e razionalità di un progetto che in ogni occasione viene proposto come un insieme di parti inseparabili (tunnel di base, tratte di accesso austriache e italiane).

Si può infine toccare la contraddizione principale di tutta l'opera. Si sa che una delle più gravi emergenze delle valli dell'Adige e dell'Isarco sono le minacce alla salute dei residenti portate dal traffico pesante sulla A22. Questo flusso potrebbe essere immediatamente ridotto in modo significativo con tariffe disincentivanti e con politiche gestionali efficaci per la gomma e la rotaia, imponendogli anche di distribuirsi più ragionevolmente su tutti i valichi transalpini senza deviare per profittare dei prezzi bassi praticati sulla nostra autostrada. Ma se Autobrennero SpA deve finanziare la nuova linea ferroviaria con parte dei propri utili di esercizio come si potrà favorire fin d'ora il contenimento e lo spostamento di un traffico pesante che è circa il 35% del traffico totale della A22 e che contribuisce in modo assai significativo alla formazione proprio di quegli utili? Ci assicurano che la nuova linea ferroviaria del Brennero risolverà in futuro il problema attuale del traffico merci sulla A22; un problema che quindi non viene affrontato ora ma giustifica il progetto della nuova linea ed anzi costituisce una base per finanziarlo. Che quest'opera prescinda in buona parte dalla finalità dichiarata e l'A22 debba restare per sempre una macchina da soldi?

Claudio Campedelli, Gianfranco Poliandri, 2.2.2009

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[1] Cfr. "Corriere dell'Alto Adige", 15.1.2009, Traforo, il tesoretto di A22 torni ai soci; "l'Adige", 17.1.2009, Il governo: l'A22 resti fuori dal tunnel; "l'Adige", 17.1.2009, Ma la società può chiedere i danni; "Trentino", 17.1.2009, Vogliamo gestire il tunnel del nostro futuro. Il ministero: A22 non può finanziare BBT. Trento e Bolzano difendono la competenza; "l'Adige", 18.1.2009, Nuova ferrovia, a rischio 500 milioni; "Alto Adige", 19.1.2009, Fondi A22 per l’Eurotunnel. Vertice Matteoli-van Miert sul finanziamento del Bbt; "l'Adige", 19.1.2009, Brennero. I senatori trentini Santini e Divina si schierano con il Ministro sul «tesoretto». A22, il centrodestra con Matteoli; "l'Adige", 20.1.2009, Infracis, il n. 2 degli azionisti: priorità tunnel; "Corriere dell'Alto Adige", 20.1.2009, I fondi A22. Eurotunnel SOS Regione; "Corriere dell'Alto Adige", 21.1.2009, Tesoretto A22, giuristi in campo; "Corriere dell'Alto Adige" e "Corriere del Trentino", 21.1.2009, lettera di Dellai, Il tunnel è strategico. Ma ognuno adesso faccia la sua parte; "l'Adige", 22.1.2009, Durni: uniti su energia e tunnel; "Il Sole 24 Ore", 23.1.2009, L'Autobrennero congela il tesoretto di 550 milioni; "Corriere dell'Alto Adige", 23.1.2009, Bbt, parla Schmid, a Roma all'epoca della legge sull'accantonamento. «Tunnel, non capisco il ministero»; "l'Adige", 24.1.2009, Traffico -8%. Gramm: più treni; "Corriere dell'Alto Adige", 25.1.2009, Facchin: tunnel, si faccia chiarezza.

[2] Questa posizione sarebbe avallata dalla stessa BBT-Se, che sembrerebbe volere soltanto soci pubblici.

[3] La TFB Holding è poi controllata da RFI (83%), dalle Province di Bolzano e Trento (ciascuna con il 6%) e dalla Provincia di Verona (5%).

[4] Che ha sviluppato e attualizzato la norma preparatoria contenuta nella legge n. 662/1996 (articolo 2, comma 193).

[5] Contro gli argomenti del Ministero starebbe che: 1) il problema degli accantonamenti sarebbe stato troppo semplificato trascurando che quelli successivi al 2014 servirebbero a finanziare anche le tratte di accesso Sud alla galleria di base; 2) una convenzione tra A22 e ANAS in cui era prevista la scadenza della concessione al 31.12.2005 ha anticipato il piano 50ennale non approvato ed ha previsto il diritto di A22 a partecipare alla società incaricata di realizzare e gestire la galleria.

[6] Alcuni documenti fanno capire che le odierne perplessità del Ministero non dovrebbero affatto costituire una novità per la classe politica regionale. Cfr. per esempio Camera dei Deputati, Resoconto stenografico dell'Assemblea, Seduta n. 581 del 14/9/1999 e Seduta n. 679 del 23/2/2000, Interventi infrastrutturali per il valico del Brennero; da quest'ultima (camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/sed679/s190r.htm) risulta espressamente che "la notevole portata di tutte le problematiche" non ha consentito al Governo "di procedere nei termini previsti dalla legge n. 449 del 1997". Il problema peraltro era stato sollevato di nuovo nel dicembre 2008 anche dagli organi della A22, per rinnovare la proposta di uno scambio tra il contributo all'opera e la proroga della concessione dal 2015 al 2065, con relativo ingresso nella futura società che gestirebbe il tunnel incassando i pedaggi; cfr. "Corriere dell'Alto Adige", 10.12.2008, A22 non obbligata a dare soldi.

[7] Se così però non fosse, va ben compreso che, una volta entrati nelle casse degli azionisti, un bel po' dei fondi prima teoricamente destinati alla galleria del Brennero prenderebbero tutt'altra strada: la Provincia e il Comune di Verona, le Province, i Comuni e le Camere di Commercio di Emilia-Romagna e Lombardia, l'Autostrada BS-PD, per fermarci agli azionisti importanti, avrebbero altro da fare che finanziare la nuova galleria del Brennero. A farlo resterebbero soprattutto la Regione Trentino Alto Adige e le Province di Bolzano e Trento e - se proprio costretti - i Comuni di Bolzano e Trento, le due Camere di Commercio e infine Tecnofin Trentina SpA: meno del 58% dell'azionariato e quindi meno del 58% del c.d. tesoretto di A22, che allora si ridurrebbe a circa 232 milioni (importo di fine 2008).

[8] Così ha sentenziato anche la Corte dei Conti respingendo per due volte nel corso del 2008 le delibere del CIPE con l'approvazione dei progetti preliminari per i lotti 1 e 2 (Fortezza - Ponte Gardena e 2 Circonvallazione di Bolzano da Prato Isarco a Bronzolo); cfr. Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, Delibere n. 3/2008/P del 13.2.2008 e n. 19/2008/P del 13.11.2008. La risposta governativa - ovviamente ispirata da motivi che prescindono da questi progetti - è nel disegno di legge n. 847, "Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico", dove tra l'altro si prevedono molti mezzi per aumentare i condizionamenti sui magistrati contabili (cfr. "Corriere dell'Alto Adige, 30.1.2009, E i controllori del Governo finirono sotto controllo).

[9] Lo stesso Presidente Dellai nella citata lettera del 21.1.2009 dice chiaramente che anche tutti gli accantonamenti globali della A22 "non saranno comunque sufficienti a coprire il costo totale dell'opera" e si lamenta che "a tutt'oggi il governo non ha ancora deciso come coprire la sua quota per la realizzazione del tunnel di base" e scrive che "non esistono molte realtà, soprattutto private, in grado di assumersi il rischio di un investimento così a lungo termine - il tunnel sarà terminato nel 2025 - a meno che esse non siano motivate appunto da un obiettivo di lungo periodo".

[10] In realtà questa percentuale si è già ridotta di almeno tre punti nello stanziamento effettivo UE deciso nel 2007-2008 e che dovrebbe essere erogato in tranches ad iniziare dal 2009.