La Corte dei Conti: progetto per la nuova linea ferroviaria del Brennero, non c'è copertura finanziaria per due tratte di accesso Sud

di Gianfranco Poliandri

Se le tratte italiane (da Verona al confine di Stato) della nuova linea ferroviaria ad alta capacità Verona - Innsbruck fossero tutte già finanziate, il progetto non sarebbe comunque accettabile per gli enormi costi che presenta, le devastazioni ambientali che annuncia e soprattutto l'impossibilità di raggiungere l'obiettivo ufficiale (l'eliminazione o la forte diminuzione del traffico stradale dall'asse del Brennero).

E' però un vero smacco, per i proponenti, che la Corte dei Conti - non sospettabile di inclinazioni NO TAV - rimproveri il mancato rispetto delle regole sulla programmazione finanziaria.

La Corte, Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, con Delibera n. 19.2008.P del 13.11.2008 ha contestato la legittimità e rifiutato la registrazione della Delibera CIPE n. 32 del 27.3.2008 con cui sono stati approvati i progetti preliminari del lotto 1 (Fortezza - Ponte Gardena) e del lotto 2 (Circonvallazione di Bolzano, da Prato Isarco a Bronzolo) della linea Verona-Fortezza di accesso sud alla galleria di base del Brennero, insieme a un contributo di 53 milioni per la progettazione senza però elementi sul finanziamento della spesa complessiva (stimata in 2,445 miliardi).

In sintesi, la Corte ritiene che la Delibera CIPE non contenga una congrua, seria e affidabile indicazione dei mezzi e delle modalità di copertura dell’opera di cui si approva il progetto preliminare.

Ma è interessante conoscere nei particolari anche le critiche puntuali della Corte:

1. di fronte ai rilievi preliminari, il CIPE aveva risposto che i finanziamenti totali sarebbero stati evidenziati "in sede di approvazione del progetto definitivo". La Corte ha stabilito invece che "la funzione del CIPE non può ritenersi legittimamente assolta … ove risulti sorretta da un mero e generico proposito di reperire le risorse necessarie alla realizzabilità dell’opera di cui viene approvato il progetto preliminare, senza, cioè, dare contezza della attendibilità e ragionevolezza del reperimento stesso, con conseguente possibile rischio di irrimediabili pregiudizi in danno della finanza pubblica, laddove l’assegnazione di un contributo per la progettazione dell’opera possa rivelarsi" vana "nel caso di indisponibilità di risorse finanziarie per la sua realizzabilità ovvero a causa di un reperimento di risorse individuato con tempi talmente dilatati da rendere in prospettiva il progetto elaborato non più attuale";

2. il CIPE aveva poi tentato una interpretazione accomodante delle norme in vigore, sostenendo che per documentare le forme e le fonti di finanziamento per la copertura della spesa era sufficiente che l’opera fosse inserita nel 6° Documento di programmazione economica e finanziaria, Collegato Infrastrutture 2008-2013, e che fosse inserita nel Contratto di programma RFI 2007-2011 (in cui compare tra le "opere in corso" per quanto concerne la progettazione definitiva e tra le "opere prioritarie da avviare" per quanto riguarda la realizzazione con fabbisogno interamente a carico della legge obiettivo n. 443/2001). Ma la Corte ha prima di tutto ristabilito la portata delle regole: a) l'art. 163, comma 2, lettera f), del d.lgs. n. 163 del 2006 impone al CIPE di valutare esattamente - in sede di approvazione del progetto preliminare - le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione delle infrastrutture; b) l'art. 164, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006 e l'allegato tecnico XXI prevedono che la progettazione preliminare di un'opera pubblica sia corredata da una sintesi esauriente delle forme e delle fonti di finanziamento per la copertura della spesa; c) l'art. 4, comma 134, della legge n. 350 del 2003 dispone che per questo tipo di infrastrutture la richiesta di assegnazione di risorse al CIPE deve essere accompagnata da un'analisi costi-benefici e da un piano economico-finanziario che indichi le risorse utilizzabili per la realizzazione e i proventi derivanti dall’opera. Prosegue quindi la Corte dichiarando: I) "la funzione di programmazione della spesa del CIPE connessa alla realizzazione di un’opera pubblica … implica un grado di maggiore dettaglio rispetto a quello delineato nei documenti di programmazione economico e finanziaria nel cui contesto si colloca (documento di programmazione economico-finanziaria DPEF 2008-2013, altri documenti programmatori quali ad esempio il documento Collegato Infrastrutture 2008-2013), specie con riferimento alle forme e alle fonti di finanziamento per la copertura della spesa delle opere oggetto di approvazione"; II) "né, in proposito, ad attenuare il compito programmatorio affidato al CIPE vale l’impiego da parte del legislatore del sostantivo sintesi riferito alle forme e alle fonti di finanziamento per la copertura della spesa, concetto che evoca sì la composizione di parti o elementi che formano un tutto, implicando dunque una successiva analitica esposizione di dette forme e fonti di finanziamento, ma esclude comunque l’introduzione di elementi connotati da indeterminatezza o imprecisione"; III) prevedere il finanziamento dell'opera sull'esercizio 2010 "sembra, allo stato, configurarsi quale mero rinvio della scelta programmatoria delle fonti di copertura del costo dell’opera ad un momento successivo all’attuale"; IV) "l’indicazione delle forme e delle fonti di copertura non può legittimamente ricavarsi per relationem da un atto negoziale quale è il Contratto di programma tra RFI e Ministero infrastrutture, ma deve risultare da apposita tabella inserita nella delibera CIPE, affinché rimanga pienamente e direttamente imputabile al Comitato interministeriale … la scelta programmatoria di spesa, responsabilmente qualificata dalla individuazione delle pertinenti fonti di copertura".

A far passare i progetti dei lotti 1 e 2 il CIPE ci aveva già provato, con uguale metodo, nella Delibera n. 89 del 30.8.2007 cui la stessa Corte dei Conti (Delibera n. 3/2008/P del 13.2.2008) aveva rifiutato visto di legittimità e registrazione con motivazioni sostanzialmente identiche a quelle descritte sopra, meno ampie ma in qualche caso ancora più dure (arrivando a scrivere che "la incongrua impostazione della programmazione finanziaria di opere pubbliche può riflettersi in irrimediabili pregiudizi in danno della finanza pubblica, dando luogo a quei fenomeni patologici, quali la programmazione rovesciata, le lunghe sospensioni dei lavori fino all’abbandono degli stessi per carenza delle risorse o le opere incomplete", con "rischio di sperpero di pubblico denaro").

Questa insistenza delle amministrazioni centrali e regionali - cui la Corte dei Conti comincia a resistere non solo per motivi tecnici - dimostra una volontà pervicace di imporre ad ogni costo infrastrutture inutili, distruttive e non condivise da gran parte delle popolazioni informate che abitano lungo l'asse del Brennero. Dimostra anche una strutturale e generalizzata assenza di risorse: mancano sia i soldi per le tratte di accesso Sud sia quelli per la galleria di base, se è vero che il progetto per quest'ultima - ottenuti un contributo UE del 27% sui costi ufficiali fino al 2013 e una qualche promessa di contributo da A22 SpA, entrambi assai condizionati - dovrà ora in sede CIPE strappare una parte del miliardo di investimenti riservati alle Ferrovie dello Stato oppure disputare i pochi fondi di cassa 2009-2011 per le grandi opere in Centro-Nord (poco più di 2 miliardi) a concorrenti come l'EXPO Milano, l'alta velocità Genova-Milano, l'alta velocità Treviglio-Brescia, e molti altri.

Ma chi promuove e approva queste "opere strategiche" prive di copertura finanziaria si sente abbastanza sicuro di potercela fare comunque; non è escluso che presto o tardi qualche nuova norma ad hoc arrivi a stabilire che i relativi progetti preliminari possono essere approvati affidando al solo progetto definitivo il compito di reperire le risorse.

Non è certo un caso che in Italia da un anno circa fioriscano studi e convegni in cui si discute di grandi infrastrutture da realizzare "in condizioni di deficit di bilancio e carenza di finanziamento attuale". Con soluzioni di ingegneria finanziaria che hanno un solo risultato certo - favorire profitti privati, accumulare costi pubblici, accrescere il debito delle generazioni future - e molte simpatiche varianti, su cui torneremo: le nuove forme di project financing a rischio nullo per i costruttori; i nuovi prestiti della Banca Europea degli Investimenti caratterizzati da lunga durata e disapplicazione dei parametri del patto europeo di stabilità; le nuove obbligazioni italiane pluridecennali garantite dal risparmio postale detenuto dalla Cassa Depositi e Prestiti o garantite persino dalle riserve della Banca d'Italia; le tasse locali di scopo; i meccanismi miracolosi come la c.d. "cattura anticipata del valore immobiliare e commerciale" prodotto dalle grandi opere (cattura, ovviamente, a carico di chi le subisce e a vantaggio di chi le impone).